A Mais Bancário publica a segunda e última parte do artigo de Werner Raza sobre os desafios das transições verde e digital que estão a transformar a Europa, refletindo agora sobre a importância das condicionantes sociais. Numa altura em que a ajuda estatal começa a chegar aos privados, o economista e professor universitário austríaco defende que uma abordagem mais inclusiva à política industrial, que dê aos trabalhadores e sindicatos uma voz significativa no processo, mobilizará um apoio social mais amplo para a dupla transformação, bem como para assegurar que os benefícios sociais gerados pelo apoio público sejam amplamente compartilhados pela sociedade
Werner Raza*
Uma subcategoria específica de particular importância refere-se às condicionantes sociais. Estas incluem tanto medidas direcionadas à mão-de-obra afetada – normas de emprego e trabalho, aquisição de habilitações, estabelecimento de conselhos de empresa ou negociação coletiva – quanto medidas que beneficiam a sociedade em geral, incluindo a partilha de novas tecnologias, a partilha de lucros excedentes ou requisitos de conteúdo nacional (ver tabela abaixo para uma taxonomia detalhada).
Taxonomia Indicativa das Condicionantes Sociais
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Padrões de desempenho
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Controlo corporativo
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Garantias de localização
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Criação de conselhos de empresa
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Cotas de emprego
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Direitos de consulta/co-decisão para conselhos de empresa
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Programas de atualização de habilitações
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Direitos de informação e monitorização para conselhos de empresa
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Partilha de novas tecnologias (por exemplo, requisitos de licenciamento obrigatório)
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Lugares obrigatórios para sindicatos/conselhos de empresa nos conselhos de administração
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Requisitos de conteúdo e fornecimento nacionais
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Normas laborais (salários mínimos, negociação coletiva)
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Normas de saúde e segurança
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Proibição de recompra de ações e dividendos
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Partilha de lucros (por exemplo, partilha de lucros positivos)
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Papel crucial**
Embora haja amplo consenso de que as transformações verde e digital representam desafios extraordinários que exigem este esforço coletivo – incluindo a transferência de quantias significativas de dinheiro público para o setor privado –, o perigo do bem-estar corporativo está claramente à espreita.
Por outras palavras, os beneficiários corporativos podem ver a disponibilidade de dinheiro público como uma oportunidade inesperada para aumentar os lucros através de comportamentos de procura de rendimento ou risco moral, por exemplo, encaixando dinheiro público destinado à revitalização de atividades empresariais em dificuldades. Além disso, como atualmente não apenas a UE, mas muitos outros países, criaram programas massivos de apoio financeiro, em particular as grandes corporações transnacionais podem tentar jogar os governos uns contra os outros para obter o maior subsídio possível.
A literatura académica sobre bem-estar corporativo enfatiza que a privatização de muitas atividades estatais (como serviços públicos) durante o período neoliberal resultou numa mudança acentuada do poder estrutural a favor do setor corporativo. Infelizmente, em muitos aspetos, o Estado perdeu a capacidade de cuidar diretamente de certas atividades e, de facto, depende do setor privado para executar tais tarefas essenciais.
Essa literatura, portanto, alerta contra a visão predominante de que o retorno da política industrial deve ser interpretado como um sinal de poder estatal renovado. Em vez disso, a prevalência – ou notável ausência – de fortes condicionantes vinculadas a doações financeiras a empresas privadas deve ser o indicador com base no qual se deve avaliar o real equilíbrio de poder entre o Estado e o capital privado.
Regras
Avaliações comparativas preliminares das políticas de condicionantes da UE e de outros países, em particular dos Estados Unidos, destacam os seguintes aspetos que merecem atenção especial.
Primeiro, os EUA, nomeadamente sob a administração Biden, têm sido marcadamente mais proativos na inclusão de condicionantes sociais do que a UE, utilizando uma vasta gama de instrumentos diferentes.
Segundo, a construção de coligações, em particular com sindicatos e organizações da sociedade civil, combinada com uma motivação amplamente partilhada – nos EUA, principalmente a ameaça geopolítica da China à supremacia americana – tem sido crucial para o sucesso da implementação e monitorização destas condições.
Terceiro, a monitorização e a execução governamentais durante a implementação revelam-se difíceis devido a restrições de capacidade e à falta de acesso à informação, mas são significativamente facilitadas pela inclusão de disposições de monitorização que concedem às partes interessadas empresariais, como conselhos de empresa e sindicatos, acesso à informação.
Quarto, o espaço legal para definir e incluir condicionantes em acordos de financiamento é relativamente amplo, mesmo ao abrigo da legislação da UE em matéria de concorrência e auxílios estatais. Em última análise, é limitado apenas por direitos constitucionais fundamentais, como a proteção da propriedade privada.
Na medida em que as informações estão disponíveis publicamente, até agora a UE e os Estados-membros têm utilizado condicionantes apenas seletivamente, e notavelmente sem foco em condicionantes sociais.
Exemplos incluem, entre outros, condicionantes para prevenir fraudes no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR).
No Projeto Importante de Interesse Europeu Comum em Microeletrónica (IPCEI), foi introduzido um mecanismo de participação nos lucros “claw-back”, segundo o qual as empresas podem ser obrigadas a redistribuir lucros extras obtidos como resultado do financiamento da UE. No caso de uma crise na cadeia de fornecimento, a Comissão pode exigir que as empresas de semicondutores que receberam apoio financeiro ao abrigo da Lei de Chips da UE partilhem informações sobre as suas capacidades de produção e, se necessário, deem prioridade a pedidos nacionais de produtos críticos. Se as empresas não cumprirem esses requisitos, a Comissão pode impor multas ou outras sanções.
No âmbito do Fundo Europeu de Defesa, o acesso ao financiamento é restrito a empresas estabelecidas em pelo menos dois Estados-membros da UE ou membros associados que façam parte do Espaço Económico Europeu. Os direitos de propriedade intelectual resultantes de projetos financiados não devem ser controlados por países terceiros ou entidades de países terceiros. Caso contrário, a Comissão poderá reaver o financiamento inicial.
Mau exemplo europeu
A literatura propõe diversas razões para explicar por que o regime de condicionantes na UE parece relativamente fraco. Entre elas, destacam-se, em primeiro lugar, a falta de poder financeiro da UE e a sua dependência dos Estados-membros para a concessão de fundos.
Em segundo lugar, existem restrições de capacidade administrativa tanto a nível da UE, mas particularmente a nível dos Estados-membros onde a implementação ocorre de facto. Em terceiro lugar, prevalece uma disposição de segurança comparativamente fraca, incluindo visões opostas sobre a natureza e a extensão da "ameaça chinesa". No que diz respeito ao perfil notavelmente baixo das condicionantes sociais, o nível já relativamente elevado das normas laborais e sociais na UE, bem como a exclusão sistemática dos sindicatos na formulação de políticas industriais na UE, servem como principais explicações.
Em nítido contraste com os EUA, onde os sindicatos desempenharam um papel importante na conceção das condicionantes sociais e, portanto, exerceram considerável pressão sobre o governo Biden para incluí-las, os apelos dos sindicatos europeus para a introdução de condicionantes sociais mais rigorosas foram amplamente ignorados pela Comissão e pelos governos dos Estados-membros.
Democracia através da inclusão
Em jeito de conclusão, as condicionantes, incluindo em particular as sociais, representam um mecanismo central para garantir a direção desejada do investimento, bem como para assegurar que os benefícios sociais gerados pelo apoio público sejam amplamente compartilhados pela sociedade.
Condicionantes fracas ou inexistentes convidam ao tipo de comportamento adverso enfatizado na literatura económica, como a busca de rendimento, o risco moral ou o comportamento anticompetitivo.
Dada a posição de negociação relativamente fraca de muitas instituições da UE, bem como de governos, em relação ao setor empresarial, e em particular às grandes corporações transnacionais, é precisamente por meio das condicionantes que a finalidade pública das transferências financeiras e, portanto, a sua legitimidade de produção, podem ser salvaguardadas.
Mas as condicionantes sociais também oferecem a oportunidade de alcançar um maior grau de legitimidade de entrada. Uma abordagem mais inclusiva à política industrial, que dê aos trabalhadores e sindicatos uma voz significativa no processo, mobilizará, em última análise, um apoio social mais amplo para a dupla transformação.
Por último, mas não menos importante, esse apoio social mais amplo aumentará a autonomia dos formuladores de políticas, tanto a nível nacional como da UE, na prossecução da política industrial, mesmo contra a resistência de grupos sociais específicos.
Sem essas bases democráticas, a política industrial europeia corre o risco de se tornar mais um exercício de captura corporativa, em vez do esforço coletivo que o nosso futuro partilhado exige.
*Werner Raza é diretor da Fundação Austríaca para Pesquisa de Desenvolvimento (ÖFSE) em Viena;
**Subtítulos da responsabilidade da Redação.
