Os desafios das transições verde e digital estão a transformar a Europa a vários níveis. Numa altura em que a ajuda estatal começa a chegar aos privados, este processo de transformação carece de condicionantes que evitem a captura por parte das grandes empresas e reforcem a legitimidade democrática. Neste artigo, de que a Mais Bancário publica agora a primeira parte, o economista e professor universitário austríaco defende que o cidadão deve estar no centro das decisões. A segunda parte será publicada na próxima revista
Werner Raza*
As transformações verde e digital vão produzir mudanças profundas nos nossos modos de produção e de consumo, e até mesmo em todo o nosso estilo de vida. Ao longo desta jornada transformadora, alguns segmentos da sociedade beneficiarão bastante, enquanto outros – especialmente um grande número de trabalhadores em indústrias em declínio – serão afetados negativamente, pelo menos durante o período transitório das próximas duas a três décadas. Portanto, qualquer que seja a motivação específica da política industrial, para ser aceite pelos stakeholders da sociedade, deve ser considerada legítima por aqueles a quem afeta.
Dada a incerteza fundamental do processo e as preocupações sociais associadas, o apoio político sustentado depende fundamentalmente de uma visão positiva, senão otimista, do futuro. Os cidadãos e trabalhadores afetados precisam de ser convencidos de três pontos essenciais: primeiro, que a dupla transformação não é apenas necessária, mas também desejável para o futuro; segundo, que são partes interessadas genuínas neste processo, com uma oportunidade significativa de moldar a sua direção; e terceiro, que as suas aspirações e preocupações sejam levadas em consideração, garantindo que a distribuição de benefícios e custos durante a transformação permaneça justa e equilibrada.
Três pilares**
Estes três requisitos para uma abordagem política legítima na gestão da dupla transformação podem ser fundamentados através de três conceitos da teoria política: hegemonia, legitimidade de entrada e legitimidade de saída.
Hegemonia, interpretada aqui no sentido Gramsciano, refere-se à exigência de uma visão de mudança – ou grande narrativa – subjacente à gestão política da dupla transformação, que consiga convencer as pessoas e angariar apoio ativo da sociedade civil. Tal visão deve inspirar esperança e otimismo por um futuro melhor, não apenas a aceitação de mudanças inevitáveis.
Além desse elemento ideacional, o apoio no nível macro, e particularmente no nível micro, do local de trabalho e da família torna-se mais provável quando combinado com dois outros elementos.
A legitimidade de entrada implica que cidadãos e trabalhadores tenham uma participação genuína no processo e uma oportunidade significativa de expressar os seus interesses e preocupações.
A legitimidade de saída implica que os instrumentos e políticas empregados cumpram mesmo as promessas do processo de transformação e que os custos sociais decorrentes do processo sejam gerenciados de forma eficaz e equilibrada. A legitimidade de entrada e de saída funcionam como forças complementares. Embora o equilíbrio entre elas possa mudar durante as diferentes fases do processo, ambas devem ser continuamente empregues para garantir e manter a legitimidade.
Mudança de paradigma
As intervenções da política industrial assumem diferentes formas, mas podem ser categorizadas, grosso modo, em três tipos principais: transferências financeiras (incluindo subsídios, empréstimos preferenciais, garantias e capital público), impostos e tarifas, e regulamentação (abrangendo disciplinas e proibições).
O arcaboiço político neoliberal predominante nas últimas quatro décadas, conforme codificado, por exemplo, nas regras de concorrência e auxílios estatais da União Europeia, demonstrou, em geral, uma postura restritiva em relação às transferências públicas para o setor privado. Os subsídios necessitavam de justificação especial e eram permitidos apenas para algumas exceções específicas, incluindo pesquisa e inovação, desenvolvimento regional e fins sociais específicos. Os principais argumentos económicos contra os subsídios enfatizavam distorções competitivas, comportamento de procura de renda e risco moral – particularmente no caso de resgates corporativos financiados pelo Estado.
O mais tardar, com a chegada da pandemia do coronavírus em 2020 e a guerra na Ucrânia desde 2022, essa situação mudou significativamente. Tanto a UE quanto a maioria dos Estados-membros iniciaram programas de financiamento em larga escala, incluindo doações substanciais a empresas privadas. Motivados pelos desafios da dupla transformação, bem como por preocupações com a segurança geopolítica, grandes programas de política industrial foram iniciados em muitos países industrializados, incluindo os Estados Unidos, a União Europeia, a China e o Japão. Esse programas geralmente visam determinados setores estratégicos, como semicondutores, tecnologias verdes ou telecomunicações.
A principal justificação para a mobilização de recursos financeiros públicos significativos para a dupla transformação está relacionada com a influência na direção e na velocidade do investimento privado num contexto de ameaças existenciais decorrentes das mudanças climáticas ou de riscos geopolíticos. As áreas visadas incluem, entre outras, o desenvolvimento da capacidade produtiva nacional em produtos estratégicos, como semicondutores, ou a transição fundamental para a produção de energia baseada em energias renováveis. Predominantemente, isso não é alcançado por meio de medidas de comando e controlo, mas indiretamente, oferecendo incentivos financeiros ao setor empresarial sob a condição de que os fundos públicos sejam usados para atingir um objetivo definido dentro de um prazo determinado. Assim, idealmente, um processo de mudança desejado, como a descarbonização da economia, pode ser catalisado, se não substancialmente acelerado. Na prática, porém, o monitoramento e o controlo do sucesso são frequentemente inexistentes, e as autoridades públicas frequentemente não dispõem de meios eficazes para garantir o cumprimento. Por outras palavras, enquanto as cenouras são abundantes, os paus permanecem visivelmente fracos.
Abrangência
Do ponto de vista da legitimidade democrática, o contrato social implícito subjacente a tal abordagem de política industrial liderada por um Estado empreendedor é violado pelo estado das coisas. Dada a escala e a velocidade exigidas da dupla transformação, o ajuste necessário requer um esforço coletivo que abranja todos os membros da sociedade política, com cada um a contribuir de acordo com as suas capacidades. Os encargos do ajuste que excedem as possibilidades individuais devem ser compartilhados por toda a comunidade, em particular por meio da oferta de apoio financeiro público quando necessário. Receber dinheiro público, portanto, obriga o beneficiário a honrar a sua parte do contrato social implícito. Isso inclui usar o dinheiro para a finalidade definida, em conformidade com as respetivas condições do quadro legal, e compartilhar quaisquer benefícios eventualmente advindos do investimento, seja com os stakeholders diretos da empresa (ou seja, proprietários e mão-de-obra), seja com o público em geral (por meio de contribuições fiscais, licenciamento gratuito de novos conhecimentos técnicos e mecanismos semelhantes).
Numa democracia liberal, atuando como agente coletivo da sociedade, o governo tem a obrigação de implementar tal acordo. Isso normalmente é feito por meio de um contrato de financiamento, que estipula as condições sob as quais o beneficiário tem direito a receber a transferência financeira. Essas condições podem assumir diversas formas, inclusive por meio de padrões de desempenho – metas a serem alcançadas pelo beneficiário em relação à produção, ao investimento ou ao emprego. Além disso, podem ser empregues condições processuais que obriguem o beneficiário a aceitar ou introduzir mudanças no seu sistema de governação corporativa, por exemplo, propriedade pública ou copropriedade, introdução de negociação coletiva ou mecanismos especiais de transparência ou prestação de contas (consultar a Tabela 1 abaixo para uma visão geral abrangente).
*Werner Raza é diretor da Fundação Austríaca para Pesquisa de Desenvolvimento (ÖFSE) em Viena;
**Subtítulos da responsabilidade da Redação.
